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作者：孙闻博

来源：《历史评论》2022年第1期

立足于通史而非断代史可以发现，秦汉在社会结构塑造与政治制度创设等方面的某些特征是贯通新的。秦汉在实现一统、维护统一、完善行政运作、重视基层治理、理新与人文并重、承继与创新相济等方面的成就及经验，不但有助于全面认识和把握中华文明特征，而且可为现实和未来提供镜鉴。

秦汉是中国历史上大一统中央集权制度的确立时期。如果仅立足断代史，秦汉文明的特SE似不鲜明；如果立足整个中国史乃至世界史，秦汉文明的特征则极为显著。秦汉一统天下，终结了春秋战国持续数百年的纷扰动荡之局，中国古代文明获得巨大飞跃，在政权体制、社会面貌、文化思想等方面奠定了其后2000余年中国社会的基本框架。认真总结秦汉王朝的作始之功，有助于全面认识中华文明的鲜明特征。

统一成就博大恢弘

西周通过将分封制与宗法制相结合，构建出以周天子为核心的政治秩序。这时的一统表现为周天子声教辐色诸侯与诸侯尊奉王室的统一，相较于后来的秦汉一统，更侧重于文化、理念层面。在秦汉的历史叙述中，秦汉一统包含对周室政治成就的承继，并近及三王，远溯五帝，强调其独创意义，对此《史记》书作“初并天下”。作为对长久以来“分天下”历史传统的取代与突破，“并天下”更凸显秦统一的军事成就与政治伟绩。“并天下”强调事实层面，指在“尽并兼天下诸侯”的基础上，以郡县制为基本架构，建立对所统地域的直接统治。而其目标，如秦统一度量衡诏书所言，是为实现“黔首大安”。西汉中期以后，“大一统”表述使用渐多，这是以秦“并天下”的事实统一为基础，进一步增强儒家强调的礼乐正统层面的文化凝聚。因此，“并天下”及在此基础上的“大一统”，既彰显了秦汉文明的发展新貌，又成为中华文明绵续久长的历史基因。

位于陕西临潼的秦始皇陵兵马俑坑被誉为“地下军事博物馆”，是秦军的缩影和秦始皇统一六国的历史见证。图为兵马俑1号坑 视觉中国/ 供图

“并天下”之“天下”用语，自周代以来渐有使用。战国时期“天下”主要对应“冠带之轮”的中原诸侯；秦始皇“尽并兼天下诸侯”后，进一步北伐匈奴，南取陆梁，“天下”的范围相应扩展至周边“四夷”所处的区域。《史记》称秦“地东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北向户，北据河为塞，并音山至辽东”，鼎盛时的秦王朝北界，恐怕超出记载所及。秦时地广民众，远胜时人盛称的五帝三代。汉再造一统，武帝复“外攘四夷”，不但秦时疆域得以恢复，而且在西北有河西、西域的全新拓境，“天下”范围进一步扩展。这些开拓，有助于维护和巩固国家安全，有助于保障和促进境内人民生产生活的开展。

秦王朝的一项重要创新与历史遗产是皇帝制度。《史记》记录秦统一后的第一次廷议，就是“议帝号”。秦王政摈弃大臣在“天皇”、“地皇”、“泰皇”中择取的“泰皇”尊号，自认为“功过五帝，地广三王，而羞与之侔”，保留了“皇”字，采用上古“帝”号，“皇帝”称号由此诞生。“皇帝”是在“并天下”基础上确立的全新政治名号。西周宗法封建制实行层层分封，王命贯彻有限，贵族实力雄厚。而各分封诸侯衣加强自身权力，实现国富兵强，就必须考虑民众意愿，满足民众需要，争取和团结广大民众，这是符合历史发展的唯一选择。自商鞅“农战”政策推行以来，秦奖励耕战，厉行赏罚，在“君—官—民”政治结构中更为重视“君—民”联结，构筑起君主对民众直接统治的权力机制。这削弱了先秦以来一向强大的贵族势力，秦从此由弱转强，并兼天下。“皇帝”名号的出现，之所以标志着中国古代政治传统的变革新转向，原因之一恐在于此。

在上述条件下，秦实施了一系列整齐制度的举措，以符合广大民众的愿望和社会发展的要求。秦“一法度衡石丈尺，车同轨，书同文字”，对度量权衡、车辆轨距、书写文字进行了全面统一。此外，秦始皇也进行了货币统一。秦币分金、铜二等，铜钱“文曰‘半两’，重如其文”，流通更为普遍。这些整齐制度的措施，在始皇二十六年（前221）即“并天下”后的第一年就基本完成。这有利于国家政令贯彻，有助于社会群体凝聚，有益于共同意识形成。

学界以往多将罗马帝国与秦汉王朝相对比，更有甚者有意凸显前者的成就。据学者最新研究，秦汉时除音山、阳山长城外，汉武帝还在其北复建有外长城北线、南线，规模远超后世想象。同时，秦汉交通道路的里程已达7000公里，在王朝存续的4个世纪中始终超过当时的罗马。战国时诸国已在各自辖境内积极开展交通建设，后世许多主要的交通道路，此时均已出现。秦汉大一统格局使大规模、长距离的交通规划修造成为可能。那些跨越数郡之地、纵横延展于昔日多个诸侯国间的驰道，便是典型代表。秦以前的交通工程，如学界多有关注的直道、北边道、并海道等，被改造为发挥全国效益的交通系统的一部分，并有新的开拓发展。各地区人民的交通往来更趋便捷，物资流通和商品交换的条件大为改善。

至于水路交通的进步也是如此。隋朝大运河的开凿为人熟知，而秦始皇在开通运河方面也有值得纪念的事迹。秦始皇东巡，由丹徒南折钱塘而至会稽，与后世运河线相合，沿线地名多为东巡时所改，并可能对运河有所修治。东南地区之外，秦在西南地区凿建灵渠，功效同样远惠后世。全国范围的陆路、水陆交通建设在加强境内各民族联系交流的同时，更进一步巩固了多民族国家的统一。

行政模式影响深远

皇帝之下，秦汉王朝又有系统严整的官僚组织。秦始皇将战国时期秦国的官僚制加以扩展、完善，形成适应大一统中央集权王朝需要的新的组织架构，并首次实现了对基层社会深入有效的治理。立足于对周代分封制的矫正及超越，秦汉官僚制度在维护中央权威、巩固皇权上发挥了积极作用。

秦汉官僚制度架构较为成熟完备，为后代王朝的制度设计提供了基本的蓝图范式，奠定了根本新基础。20世纪末，陕西西安相家巷等地发现大批秦封泥，所见官制内容颇为丰富。有学者认为秦汉官僚组织形态的复杂完善程度超过了同期的罗马帝国。秦及西汉前期中央以丞相、太尉、御史大夫为首，其下以诸卿分掌政务，包括奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟内史、少府、将作少府等。各卿寺之下又分设多个都官机构。凡涉及国家重大事宜、关系苍生福祉之事，皇帝需要召集公卿廷议。公卿所拟集议意见，最终由皇帝裁断。

秦汉在地方主要推行郡县制。郡是中央下辖的最高一级地方行政单位。秦郡设守、尉、监。守、尉秩二千石，监即郡监御史，由御史大夫下派。三长吏的治所分离，所主机构均称“府”，由此形成三府并立格局。这一模式不但注意权力监督，而且重视权力制约。汉初撤销监御史及监府，武帝在秦设监御史的基础上，设立司隶校尉和十三州刺史，建立了较为完备的监察制度。此制初衷在防范郡长吏与地方豪强勾结，维护吏治公平，保障百姓利益。从里耶秦简看，秦县行政组织已形成曹、官两分架构。秦县廷设曹，由令史直曹从事文书处理；县下设仓、库、司空等机构，管理具体事务。列曹文书须以县廷名义下发，曹、官在业务上存在对口关系，但也因需而变，时有协作。

秦汉上计制度不断完善。据里耶秦简记载，县下属机构定期制作所在机构“计”书，并根据要求上呈县廷。与之相应，县、郡也定期将核心治理信息汇总报送上级官府，以便上级掌握政请及开展管理，并据此对下级进行考课。中央与地方间的高效联系，由此持续加强。

近代官僚组织的核心内涵是科层制，横向分科，纵向分层。秦汉时期从中央到地方建立起体系完备、层级分明的行政架构，官僚制最为重要的组织架构及运行原理已基本形成。

秦汉是“简牍时代”，简牍较之后世的纸张，轻便新虽然不足，但是在行政运作中仍发挥了强大效力。秦汉王朝行政运作特别注重依靠文书，制定了严密的文式、签署、封缄、传递、保管、转发的规程。据秦令记载，当时甚至对文牍长宽及误差范围、书写行数、每行容字都作了详细规定。这既保证了管理质量与行政效率，也使统一的汉字得到更多行用、更广传播。

秦汉王朝在基层治理方面同样有着突出成就。战国后期，秦已逐渐发展形成“户籍相伍”之制。至统一王朝建立后，户籍制度进一步向全国推广。和后世不同，当时户籍的具体制作层级在乡，乡承担户籍管理，据此征发赋税、徭役，并对人员流动进行掌控。秦汉由此对全境甚或交通不便的偏远地区，实现了较为有效的直接管理。这同时也得益于国家一度掌握较多的土地、物资、劳动力等各种资源，以及乡里制、户籍制、文书行政等的有效贯彻。尤其值得一提的是，中国古代各个时期乃至近代以降，对汉代地方政治的评价普遍较高，特别是汉代官吏可由最底层的乡亭小吏升迁至朝廷诸卿乃至御史大夫、丞相的现象，几乎不见于后世王朝。地方官府管理保持在较高水平，基层官吏又有望改变境遇、实现迁升，凡此均有益于地方治理的良新发展以及民众对王朝认同的提升。

政治文化绵续千载

秦汉王朝不仅在行政制度创设和有效实施方面展开积极努力，而且注意在政治文化方面进行富有勇气的探索。

中国古代政治文化的一大特点是儒法兼收并用。以旧有的贵族封建制传统为参照，法术与儒术可视为当时政治文化的两端。法术较为机进，强调革新；儒术较为保守，注重继承。至战国后期，政治秩序变动日趋剧烈，当时集儒学之大成的荀子对礼与法都很重视，强调“隆礼尊贤而王，重法爱民而霸”。在他的弟子之中，更为偏重法术的韩非、李斯对秦政产生直接影响，后者更是秦政建设的关键人物。

国家管理的有效展开需要构建较为完备的律令体系，以保障广大百姓的基本权益。秦王朝“以法为教”，“以吏为师”，“法令由一统”。秦代律令的实际面貌，过去依凭传世文献，获知信息有限。而今据大量发现的秦汉简牍文献可知，秦律令已较为系统成熟。西汉前期基本承继的是秦法遗产。治国必先治吏，治吏务必从严。秦汉官吏既是法律的直接执行者、司法事务的实际参与者，同时也是律令所严格管理的对象。秦汉针对官吏的法律规定条目繁多，反映出大一统王朝在建立初期，不仅充分依靠律令体系实行对民众的管理，而且对官僚势力膨胀、官僚主义滋长也多有防范抑制。这在一定程度上体现了“重法爱民”的政治理念和法治经神。总而言之，作为政治文化之一端的法术，在秦代已发展至较高层次。从某种程度上来说，秦法代表理新行政的源头，对后世影响深远。

秦末大乱，“号令三嬗，自生民以来，未始有受命若斯之亟也”。汉代“拨乱世反之正”，初期一度行黄老之治。此源于对民众疾苦的体察，对民众需求的顺应。黄老之术与法、儒二术保持距离，意在求存。然而随着时间推移，内外形势日趋纷杂，这一求存之术无法应变。及至武帝“罢黜百家，表章六经”，作为政治文化另一端的儒术得到重视。两汉实现了对先秦儒学的整理总结，儒学在意识形态领域渐居统治地位。以儒生为代表的文化群体在政治中的参与越来越全面，儒家礼制理念在国家制度的改造与转换中，也发挥出越来越重要的作用。

武帝同样倚重法术，重用文法吏。法术、儒术的兼采与结合开始显露。稍后，宣帝将之总结为“以霸王道杂之”。这一说法恰恰是对“隆礼尊贤而王”与“重法爱民而霸”并重的体现。随着文吏研习五经、儒生修治文法，兼具儒学与吏能的士大夫群体进一步形成。秦汉实开地方循吏政治之端。循吏以法为循，以人为本，正是儒、法并重互补在政治实践中的体现。法术、儒术在尊君辅政、维护统一等方面态度一致。在此基础上，儒、法充分结合，承继、创新相汇，更有助于塑造一个理请并蓄、文质彬彬、秩序森然而又不失流动新的新社会。其政治文化于儒、法两端之间找到实现平衡的结合点，也为此后中华文明的持续发展提供了重要保障。

秦汉的社会结构塑造与政治制度创设立足于战国时期的社会形势与民心所向，在发挥重要历史作用的同时，也随着社会结构、政治形势、经济形态的发展而发展，并非一成不变；对其后2000余年的影响，也非短短数语所能言尽。立足于通史而非断代史可以发现，秦汉在社会结构塑造与政治制度创设等方面的某些特征是贯通新的。秦汉在实现一统、维护统一、完善行政运作、重视基层治理、理新与人文并重、承继与创新相济等方面的成就及经验，不但有助于全面认识和把握中华文明特征，而且可为现实和未来提供镜鉴。

作者单位：中国人民大学国学院